行政审判白皮书

全市法院行政案件司法审查报告

（2018年度）

青岛市中级人民法院

目     录

一、全市法院各类行政案件总体情况和审判机制改革新做法

（一）各类行政案件审理工作总体运行良好

1、收结案数量总体稳中有降，一审行政案件数量持续增长

2、一审行政案件类型多样，涉及行政管理领域继续拓展

3、司法审查力度日益加大，行政争议和解难度逐年增加

4、非诉执行审查准予执行率明显提升，支持依法行政力度加大

5、国家赔偿和司法救助工作稳步推进，体现司法温度

（二）革新行政审判机制，聚焦司法保障重点，助推法治政府建设

1、积极革新行政审判机制，成立行政争议审前和解中心，推进府院良性互动

2、加大专项调研力度，多角度服务保障重大战略

二、行政机关出庭应诉和依法行政情况分析

（一）行政机关负责人出庭应诉比例下降明显，行政机关应诉水平有待进一步提升

1、行政机关负责人出庭应诉比例下降明显，且各区（市）情况不均衡

2、行政机关出庭应诉还不够规范，应诉水平还有待进一步提高

（二）行政机关败诉案件明显减少并呈现新特点

1、行政机关败诉率大幅下降，政府层级依法行政水平有所提升

2、行政机关败诉行为类型和涉及领域分布不均，并呈地域性差别

（三）行政机关败诉原因更加多元

1、事实证据不充分且因程序违法败诉比例升高

2、行政机关违反协议约定等案件败诉占比较高

3、行政机关履职行为与“放管服”改革要求还不相适应

三、助力法治政府建设水平提升，促进行政机关依法行政的几点建议

（一）充分运用法治思维和法治方式开展各项工作

（二）以机构改革为契机，全面梳理健全清单管理制度，严格规范执法

（三）完善政府守信践诺机制，严格兑现依法作出的政策承诺

（四）重视公益行政诉讼，畅通府院沟通机制

（五）加大行政机关负责人出庭应诉力度，确保应诉规范

（六）建立健全依法行政的激励约束机制

2018年，全市法院坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大精神，坚持以人民为中心的发展思想，依法履行行政审判职责，促进行政争议实质性解决，各项工作取得新进展。为进一步支持“放管服”改革推进，推动新旧动能转换全面起势，促进我市各项工作高质量发展，全面提升法治青岛建设水平，市中院梳理分析了2018年全市法院行政案件审判情况，并对加强和改进依法行政工作提出意见建议。

一、全市法院各类行政案件总体情况和审判机制改革新做法

（一）各类行政案件审理工作总体运行良好

1、收结案数量总体稳中有降，一审案件数量持续增长

全市法院全年共受理行政诉讼、行政非诉审查、国家赔偿和司法救助等各类行政案件5990件，审结5969件，同比分别下降3.4%和4.9%。其中，中院受理1230件，审结1250件，同比分别降低14.4%和11.97%。总体而言，行政案件收结案数量总体稳中有降，降幅4%左右。（图表一）

2017-2018年青岛各区（市）行政案件收案数分布（图表一）

2018年全市法院受理一审行政案件2518件，审结2515件，同比分别上升8.6%和6.9%，这是自2016年“两连降”之后一审案件收案数首次上升。这表明过去两年立案登记制所带来的诉讼“井喷”状况趋向缓和之后，一审案件收案数开始了稳中有升的新局面。其中，中院一审收案301件，审结340件，同比下降26.6%和12.82%，但相较于2016年增长6%和27%。（图表二）

2018年区市法院一审行政案件收结案数分布（图表二）

2、一审行政案件类型多样，涉及行政管理领域继续拓展

    一是案件类型复杂多样，群众法治意识进一步增强。一审行政案件类型较往年呈现出新特点，传统作为类案件（包括行政处罚、行政许可、行政登记、行政强制、行政征收、行政确认、行政处理等1239件）仍占据半壁江山；不作为类和信息公开类行政案件均减半；行政赔偿类案件同比增长2.2倍；行政补偿类案件与2017年基本持平；行政复议类案件303件，同比下降，但仍保持较高数量，并首次超过政府信息公开案件，成为数量最多的案件类型。全年共受理行政协议案件7件，一并审理民事争议1件，一并审查规范性文件5件。行政公益诉讼案件在2017年试点的基础上，通过逐案全环节指导、与检察机关沟通协调、做好判后跟进等三项举措，质效显著提高。案件类型的复杂多样，从一定程度上反映出群众的法治意识进一步增强。（图表三）

     2018年全市一审行政案件主要类型分布（图表三）

二是涉及管理领域继续拓展，与经济社会发展密切相关。传统多发领域行政案件占全年一审收案总数的45.1%，主要涉及城建（包括征迁、规划、拆违、房产登记等442件）、公安（257件）、土地资源环境（229件）、人力资源和社会保障（207件）等，共计1135件；涉及被告为乡镇政府、街道办事处167件。与人民群众生产生活密切相关的其他领域，如工商管理68件、食品药品管理35件、民政11件、计生卫生10件、交通7件、税务7件、质量监督检验4件、教育3件、司法行政7件。

随着经济转型升级和社会发展，一些新类型新领域案件不断涌现，出现了涉及大宗商品交易的金融监管、诉证监会不履行法定职责、强制隔离戒毒决定、艾灸医疗处罚、海域养殖设施拆除补偿等新类型新领域案件。（图表四）

2018年全市一审行政案件所涉行政管理领域分布（图表四）

3、司法审查力度日益加大，行政争议和解难度逐年增加

从一审案件裁判方式来看，判决结案946件，在一审结案中占比37.7%。实体判决率的逐渐增高表明司法审查力度日益加大，行政审判监督依法行政和实体化解行政争议的职能得到充分发挥。以撤诉和调解方式结案331件，占比13.2%，与2017年的19.7%和2016年的31.5%相比，继续呈现下降态势，行政争议化解难度逐年增大。

4、非诉执行审查准予执行率明显提升，支持依法行政力度加大

全年审查非诉执行案件2378年，同比下降17.5%，在连年增长后首次下降。其中，裁定准予执行2316件，同比下降6.6%，裁定不准予执行62件，同比上升1.1倍，裁定准予执行率97.4%，同比上升9.2个百分点，与2016和2015年基本持平，人民法院支持行政机关依法行政的力度加大。（图表五）

  2016年-2018年全市法院非诉执行案件情况（图表五）

5、国家赔偿和司法救助工作稳步推进,体现司法温度

全市法院共受理国家赔偿案件33件，审结27件，收案数同比有所增加，结案数基本持平。全市司法救助工作自2016年10月归口管理以来，日益规范，走上正轨。2018年，共审结司法救助案件270件，救助291人，救助金额804.437万元。其中，两级法院联合救助20件，救助金额234万元，体现了司法的温度。

（二）革新行政审判机制，聚焦司法保障重点，助推法治政府建设

全市法院在新旧动能转换大背景下，积极调整工作思路，以创新适应新变化、以改革应对挑战，推动行政审判工作实现新发展。

1、积极革新行政审判机制，成立行政争议审前和解中心，推进府院良性互动

一是创新行政审判机制，实质性化解行政争议。创新发展新时代“枫桥经验”，全市两级法院设立11家行政争议审前和解中心，截至目前，已化解重大行政纠纷40件，为维护群众合法权益、营造稳定的社会环境提供了有效途径。

二是继续推进府院深层次良性互动，提升依法行政水平。继续发挥联席会和座谈会的积极作用，就未登记建筑认定、行政公益诉讼等问题统一认识；协助行政机关举办各类执法培训活动十余次；组织各类庭审观摩活动，规模最大的一次市政府各直属部门分管法制工作的负责人、各区市政府分管法制工作的副区长（副市长）及法制机构工作人员100多人参加，有效提升了依法行政水平和行政机关应诉水平。

2、加大专项调研力度，多角度服务保障重大战略

一是加强专项调研分析，提报有效意见参考。结合审判实践开展专项调研，与中院信息中心共同申报最高法院司法大数据课题并顺利结项获三等奖；参与省高院调研课题并中标省社科院重点调研课题；多篇调研文章获全国全省奖项。发布2017年度行政审判白皮书，向市政府主要领导提报《行政司法参考》4期，有效推进新旧动能转换重大工程实施。

二是打造典型案例，多角度服务保障重大战略。发布《保障新旧动能转换 加强产权保护行政审判典型案例》，两篇案例分析入选省高院“新旧动能转换和”和“打造乡村振兴齐鲁样板”典型案例，八篇案例分析和裁判文书在全省获奖，对优化营商环境、实施乡村振兴战略、保障重大战略起到积极推动作用。

二、行政机关出庭应诉和依法行政情况分析

（一）行政机关负责人出庭应诉比例下降明显，应诉水平有待进一步提升

1、行政机关负责人出庭应诉比例下降明显，且各区市情况不均衡

全市法院全年行政机关负责人出庭应诉652人次，出庭应诉率32.02%，较2017年的62.1%和2016年的61.7%下降明显，且无一正职负责人出庭应诉。从各区市情况来看，黄岛、城阳行政机关负责人出庭情况较好，达到了70%以上；市北、市南、崂山行政机关负责人出庭率明显较低，均在20%以下；中院审理案件负责人出庭情况同样不容乐观，反映出行政机关对二审案件普遍重视程度不够。我市首次在全省17地市行政机关负责人出庭应诉率排名中倒数第一，全市行政机关负责人出庭应诉问题已亟待解决，需要引起高度重视。

2、行政机关出庭应诉不够规范，应诉水平还有待进一步提高

消极签收法律文书或开庭不到庭、迟到、开庭手续不完备等情况仍不时出现；庭前准备不充分，超期举证、遗漏必要证据、责令补充证据却无故拖延、因不熟悉案情而难以回答法庭提问、庭审不愿、不敢、不会发言、代理人庭审观点冲突等现象仍时有发生；对一审胜诉案件二审应诉普遍不重视，行政机关负责人二审出庭应诉比例明显较低，简单重复一审答辩意见，缺乏针对性；将案件下交承办部门后不再过问，庭审时无法回应法庭问题，庭后调解工作不积极不主动。

（二）行政机关败诉案件减少并呈现新特点

1、行政机关败诉率大幅下降，政府层级依法行政水平有所提升

全年以判决方式审结的行政案件中，行政机关败诉227件，败诉率为14.8%，较2017年的40.6%下降25.8个百分点，较2016年的33.2%下降18.4百分点。败诉率虽大幅下降，但需客观对待。据统计，2017年行政机关败诉率较高的主要原因是，我市2个基层法院审理了一批群体性行政机关败诉案件，如排除该部分案件，行政机关败诉率仅略有下降。

从败诉行政机关级别来看，从乡镇政府、区县政府到市政府均呈现同比明显下降趋势，行政机关政府层级依法行政水平提升，但政府层级越低败诉案件数越高的趋势仍然没有扭转，市、区市和乡镇政府败诉案件数分别为9件、31件、43件，基层政府依法行政水平仍有较大提升空间。

2、行政机关败诉行为类型和涉及领域分布不均，并呈地域性差别

从涉及行政行为的种类来看，行政登记、政府信息公开、和行政处罚、不履行法定职责是败诉较为集中的行为类型，共计163件，占比74%。

从涉及的行政机关败诉领域来看，公安类、劳动和社会保障类依然是败诉的主要领域。值得注意的是，败诉领域呈现出两个鲜明特点：一是针对近年来我市重大建设项目云集的情况，对征收、强拆等案件进行了细化分类统计。经统计，此类案件同比败诉数虽有明显下降，但考虑收案数也同步减少的实际情况，败诉比例仍不容乐观；二是为促进新旧动能转换，法院针对“放管服”的监督、引导和支持的职能作用进一步发挥，反映在案件败诉领域上，出现了工商管理类败诉案件大幅提升的特点，由2017年的2件上升至21件。

各区市行政机关败诉率不均，呈现地域性差别。平度市、市南区行政机关败诉率均在20%以上，即墨区行政机关败诉率也达17.1%；而胶州市、莱西市、市北区行政机关败诉率则均低于10%；其他各区行政机关败诉率在10%-15%之间。

（三）行政机关败诉原因更加多元

1、事实证据不充分且因程序违法败诉比例升高

行政机关超期提供证据导致证据不足或者被认定为没有证据；证据有瑕疵，如执法笔录缺少签名、证人证言不符合证据要求等。一些行政机关在执法过程中还存在随意简化程序或者不遵守程序的现象，因违反法定程序被判败诉的占比23.3%，相较于2017年的16.5%明显上升。

2、因行政机关违反协议约定等案件败诉占比较高

行政协议类案件结案7件、行政机关败诉4件，相较于2017年结案20件、行政机关败诉1件来说，败诉比例明显过高。主要原因是一些地方政府擅自改变行政协议条件或者违背协议约定，损害了相对人合法权益和政府形象。

3、行政机关履职行为与“放管服”改革要求还不相适应

行政机关因不履行、拖延履行、不当履行法定职责被判败诉33件，相较于2017年17件、2016年4件，出现明显上升态势，且占2018年败诉总数的14.5%。其主要原因一是行政机关不履职、拖延履职行为明显增加；二是履职不当、裁量不当情况多发。这些问题的存在表明行政机关履职行为与“放管服”改革要求还不相适应。

三、助力法治政府建设水平提升，促进行政机关依法行政的几点建议

（一）充分运用法治思维和法治方式开展各项工作

强化依法行政理念，自觉运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定，正确处理好公正与效率、实体与程序、改革发展与依法行政的关系，想问题、作决策、办事情必须守法律、重程序、受监督，牢记职权法定，切实保护人民权益。

（二）以机构改革为契机，全面梳理健全清单管理制度，严格规范执法

一是以机构改革为契机，全面梳理清查各级行政机关的权力清单和负面清单，进一步审查清理执法依据，编制清单，及时向社会公布，做到严格依照法定权限履行职责。二是严格执法程序，对容易进入诉讼程序的行政行为，明确具体操作流程，严格按照法定条件和程序办理。对事关经济社会发展全局和人民群众切身利益的城建规划、征地拆迁等重大事项，完善公告、听证、风险评估、集体讨论决定等法定程序，从源头上预防和化解矛盾纠纷。

（三）完善政府守信践诺机制，严格兑现依法作出的政策承诺

“双招双引”工作是涉及我市经济社会发展潜力的大事，要让引进来的资本、技术、人才等要素与现有资源重新优化组合、不断创造新动能，首先要树立政府权威口碑。行政机关应认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中依法签订的各类合同和允诺，不能以政府换届、领导人员更替、机构改革调整等理由违约毁约。

（四）重视公益行政诉讼，畅通府院沟通机制

行政机关要做好积极应对行政公益诉讼的准备，全方位提高在行政公益行政领域的履职能力。强化相应应诉机构设置和人员配备，健全配套工作机制，主动加强与法、检两院的沟通联系，建立联席会议、信息共享、案情通报等协作配合制度。

（五）加大行政机关负责人出庭应诉力度，确保应诉规范

一是健全完善出庭应诉工作规程，就应当出庭的案件类型、不能出庭的理由说明、出庭应诉效果评价等方面形成制度规范，鼓励正职负责人多出庭应诉，推动副职负责人积极出庭应诉，坚决杜绝仅委托律师出庭或无人出庭应诉现象。     二是提高行政机关负责人出庭应诉能力，通过庭审观摩、案例研讨等活动，加强行政机关负责人行政应诉和庭审技巧培训。三是完善监督评价机制，定期通报行政机关负责人出庭情况，分析出庭应诉态势，对违反规定不出庭或委托人员不符合法定条件的，依照相关规定严肃处理。

（六）建立健全依法行政的激励约束机制

一是强化考核评价，将行政机关负责人出庭应诉和履行生效行政裁判等情况纳入经济社会综合发展考核范围，加大考核权重，并将考核结果作为衡量领导班子和领导干部工作实绩的重要依据。二是强化责任追究，定期分析依法行政工作中存在的问题原因，研究加强和改进工作的意见措施，对因行政不作为、乱作为导致案件败诉，以及对无正当理由拒不到庭以及不依法履行生效行政裁判的，启动追责机制。